Герасина Л. Н., Зимогляд В. Я. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в Украине

Л. Н. Герасина

доктор социологических наук,
заведующая сектором проблем государственно-правовой конфликтологии
Научно-исследовательского института государственного строительства
и местного самоуправления Академии правовых наук Украины,
профессор кафедры социологии и политологии
Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого

В. Я. Зимогляд

кандидат философских наук,
старший научный сотрудник сектора проблем государственно-правовой конфликтологии
Научно-исследовательского института государственного строительства
и местного самоуправления Академии правовых наук Украины,
доцент кафедры социологии и политологии
Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого

Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в Украине

В настоящий момент в Украине все ещё не сформирована модель общественных трансформаций, нет философии социального роста, саморазвития и самодвижения украинского социума. Хотя отсутствие в стране рационально выбранной стратегии не означает, что она вообще не развивается, однако сложившийся в контексте новых социально-политических реалий процесс эволюции носит произвольный и стохастический характер. А модель, которой в отсутствие собственной следуют украинская элита и общество, является заимствованной.

В Украине настойчиво продвигается неолиберальная парадигма, основанная на принципах так называемого «Вашингтонского консенсуса»[1]. В результате Украина была вынуждена принять требования «Вашингтонского консенсуса», а процессы трансформации и модернизации пошли под руководством США и опекой Международного Валютного Фонда по «латиноамериканскому» сценарию. Многие внутренние противоречия трансформационных процессов, свойственные украинской экономике, естественно обусловлены «матрицами реформ», которые рекомендованы мировыми финансовыми организациями и являются идентичными латиноамериканским. Латиноамериканская модель общественной трансформации имеет ряд базовых признаков: узкий внутренний рынок и преимущественно экспортная ориентация экономики, её высокая внешнедолговая зависимость, глубокая стратификация населения, фактическое отсутствие среднего класса, господствующие позиции кланово-олигархического капитала, сращивание власти и собственности, зависимость бизнеса от чиновничества и т. д., что делает невозможным формирование основных принципов гражданского общества .

Вызов, стоящий перед украинскими политиками и обществом, заключается в том, чтобы на основе многих уроков, полученных в последние десятилетия, создать программы общественного развития, которые содержат выполнимые цели и определяют средства и ресурсы их достижения. Мы отдаём предпочтение западноевропейской, точнее, «рейнской» модели развития, которая органично включает три компоненты — реальную демократию, социально ориентированную рыночную экономику, гражданское общество. В «западной модели», как эталон осуществляемых преобразований, выкристаллизовывается наиболее рациональное зерно — европейские ценности Макса Вебера и Людвига Эрхарда, на основе которых сформировались главные и наиболее привлекательные черты западноевропейского общества. Эта модель построена на принципах гармонизации глобальных и национальных интересов, сохранения в интеграционном процессе национальной идентичности и многообразия культур. Для украинского государства, которое только начало утверждать собственный суверенитет и независимость, важно рассматривать евроинтеграцию как основу национальной самоидентификации и безопасности, повышения дееспособности национального государства и создания условий для становления и развития гражданского общества.

Идея гражданского общества стала революционным инструментом, с помощью которого в Европе был создан невиданный прежде тип социума — демократическое общество[2]. Гражданское общество является достаточно автономным субъектом социального действия, который самоорганизуется и саморегулируется без участия государства, преобразуясь в могучую сферу жизни. Оно выступает непосредственным выразителем интегрированной общественной мысли и в то же время порождает собственные, специфические формы проявления публичной власти.

Главная функция национального демократического гражданского общества — это функция жизнеобеспечения, а первоочередная задача — совершенствование своей жизнедеятельности и улучшение образа, условий и качества жизни. Качество жизни личности представлено в таком обществе как принцип организации его жизнедеятельности, как наивысшая ценность. Непременным условием активной жизнедеятельности гражданского общества является социальная свобода, существование общественной сферы политической деятельности и политических дискуссий, развивающееся демократическое социальное управление и эффективное местное самоуправление.

Большинство научных трактовок гражданского общества позволяют утверждать, что это — сообщество людей, которое формируется и развивается в демократических государствах и представлено целой совокупностью негосударственных отношений (экономических, социальных, политических, правовых, духовных, культурных, этнических и др.), а также системой добровольно созданных в различных сферах жизнедеятельности неправительственных структур: объединений, ассоциаций, организаций, союзов, клубов, центров, фондов и пр. Эти ассоциативные формы, составляющие структуру гражданского общества, характеризуют разнообразие его социальных практик и отражают широчайшую палитру хозяйственных, правовых, семейных, культурных, иных потребностей и устремлений людей (социальных групп) с целью реализации своих интересов. Как подчёркивает К. Кумар, «гражданское общество является той средой, в которой современный человек законным путём удовлетворяет свои потребности, развивает свою индивидуальность, приходит к осознанию ценности групповых акций и общественной солидарности»[3].

В центре внимания развивающегося ныне «дискурса гражданского общества» находятся новые формы коллективного действия, ориентированные на правовые общественные институты, а также на институты ассоциаций[4]. Именно в этом контексте особый смысл приобретает проблема развития демократического местного самоуправления как фактора становления национального демократического гражданского общества. Сегодня вряд ли кто-то в Украине станет отрицать, что среди прав и свобод человека особое место занимает право на самоуправление. Наша убеждённость в преимуществах самоуправления, представительной демократии и национального суверенитета — это то, от чего в условиях демократических преобразований общества нельзя отказываться ни при каких обстоятельствах. Именно этим была обусловлена борьба за создание представительной формы правления в Европе 17–18 ст. Именно такой взгляд должен доминировать и в Украине XXI века. От этой убеждённости зависит наше собственное достоинство.

Очень многое сегодня внушает тревогу. Налицо растущий правовой нигилизм и отсутствие подлинного разделения властей, разбалансированность государственного управления, ухудшение экономико-финансового положения в стране. Необходимые формы общественного демократического контроля над властью не обеспечены ни экономически, ни политически, ни юридически. Центральная власть реально уходит от общественных интересов в частные, но продолжает оставаться самодостаточной и во многом неограниченной. Существующее в некой специфической форме гражданское общество Украины, в отличие от власти, не самодостаточно. Развитие сферы национально-государственных отношений слабо предсказуемо. Вполне очевидно проявились тенденции к регионализации современного национального политического процесса, разнонаправленного по своей сути. Под угрозу поставлено нечто большее, чем целостность государства, — личная безопасность большинства граждан, их моральное здоровье и элементарные условия жизни.

Положение дел в политической жизни страны сложное, но не безнадёжное. Сегодня крайне важно без лишних эмоций разобраться в перспективах украинской политической модернизации, основными компонентами которой являются проблемы децентрализации власти, становления эффективного демократического местного самоуправления и национального гражданского общества.

По сути дела, в условиях современного украинского политического «романтизма» глубоких теоретических разработок относительно проблем децентрализация власти и становления местного самоуправления не проводилось[5].

Между тем самоуправление как наиболее близкий к человеку институт публичной власти является важным элементом демократии, фактором развития гражданского общества и необходимым этапом в строительстве правового государства. Гражданское общество и местное самоуправление являются теми объективными ценностями, благодаря развитию которых закладываются и развиваются важнейшие основы общественной свободы и социальной справедливости социума.

Идея местного самоуправления изначально состояла и состоит в настоящее время в принципиальном разделении функций между центральной и местной властями. Местное самоуправление по своей сути — идеал, которого практически нет нигде в мире. Речь идёт лишь о реально возможном и целесообразном «местном управлении». В идеале местное самоуправление представляет собой не что иное, как самоорганизацию самих жителей, решающих первостепенные вопросы жизнедеятельности и жизнеобеспечения на конкретной территории[6]. Именно в этом контексте местное самоуправление — бесспорно главный сегмент гражданского общества, который представляет собой форму управления местным (территориальным) обществом граждан (локальной) хозяйственной, политической, социальной и иной деятельностью с определённой хозяйственной, политической и иной автономией. Исходя из конституционной нормы, местное самоуправление является объективным явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации, обязательным элементом общей системы управления страной, институтом гражданского общества. Как важнейший способ самоорганизации социума местное самоуправление реализует свой местный (локальный) социальный интерес в рамках конкретной территории.

С другой стороны, местное самоуправление, безусловно, есть власть особого вида — власть народа, имеющая все необходимые возможности для собственной самоорганизации на конкретной (локальной) территории без наличия жёстких нормативов и обладающая способностью реализации своей функции управления.

Цивилизованная система социального управления, как известно, состоит из государственного управления и местного самоуправления, механизмы отношений которых рассматриваются по направленности действия — «сверху вниз» и наоборот. В современных условиях, когда степень развития государства со всей очевидностью демонстрирует всё возрастающую экспансию управленческой деятельности в разных областях жизнедеятельности людей, на рынке политической науки появился сегмент «политическое управление». Его понимают, прежде всего, как соучастие граждан в процессе выработки и реализации властно-управленческих решений, политических курсов, в отборе самих управленцев на основе прямого или опосредованного участия в процессах управления граждан, социальных, этноконфессиональных, территориальных групп, общностей и иных организаций, включая осуществление контроля над деятельностью властных структур[7].

Парадигма политического управления в «формате» демократического местного самоуправления, как часть теории управления в целом, обусловлена ролью местного самоуправления в определении объёма и формы зависимости гражданского общества от государства, выработкой механизмов обеспечения оптимального их соотношения и обязательного обратного влияния общества на государственную власть. При этом следует учесть, что отношения между центральной государственной организацией и локальными уровнями структурируются с помощью политического, идеологического, функционального и организационного измерений, каждое из которых обладает собственной спецификой интересов и ориентированной системой ценностей. В соответствии с этим формируются определённые управленческие приёмы, навыки и процедуры, которые составляют технологию политического управления в локальных гражданских самоорганизациях социума и объективно повышают уровень правления в обществе и престиж власти.

Таким образом, при ближайшем рассмотрении оказывается, что идея самоуправления требует равного доступа к власти, развития автономных ассоциаций и навыков самоорганизации граждан, что служит эффективным средством против усиления государственной власти, воспитывает в людях привычку опираться на собственные силы и объединяться в ассоциации, ускоряет процесс обучения граждан навыкам представительного правления и конституционализма, структурирует здоровое гражданское общество.

Представляется очевидным, что местное самоуправление как нормативно-теоретическая парадигма и актуальная прикладная тематика развития демократического гражданского общества обусловливает в содержательном и методологическом плане постоянное повышение научного интереса к данной проблематике и разработку специальных методик её исследования. Именно в этом формате контекст политической науки благоприятен с точки зрения рассуждений о явлении, природа которого только формируется. Юридическая наука более компетентна в упорядочивающей классифицирующей деятельности в границах данного феномена. Политической же науке принадлежит приоритет в содержательном и процессуальном аспекте взаимодействия институтов и практик местного самоуправления, политическом анализе такого взаимодействия на локальном уровне.

 Местное самоуправление — одна из форм реализации народом власти, ему принадлежащей. Оно предусматривает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Цивилизованный мир рассматривает местное самоуправление как такой уровень власти, который по объёму полномочий иногда может превосходить государство. В современной Украине речь должна идти прежде всего о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и более тесных связях власти и населения. Разделение властей (на представительную и исполнительную) на местном уровне необходима лишь в организационном смысле.

В контексте политологического анализа «формат» демократического местного самоуправления представлен некоторыми основополагающими признаками. Во-первых, это функция перераспределения государственной власти, её децентрализация и минимизация роли государства в решении местных проблем. Как один из видов публичной власти местное самоуправление должно служить наиболее полному раскрытию, самовыражению личностей, составляющих такую функциональную организацию. Во-вторых, выражая весь спектр интересов различных социальных групп, движений и общественных организаций, органы местного самоуправления способны гибко и адекватно реагировать на накапливающиеся социальные напряжения и управлять ими. В-третьих, обладая значительными ресурсами, местное самоуправление имеет возможность с учётом местных особенностей развивать экономическую, социальную, политическую, духовную инфраструктуру, обеспечивать рост политического участия граждан, создавать механизмы действенного общественного контроля и тем самым олицетворять собой демократию.

Иначе и не может быть, ибо демократия отрицала и отрицает любые застывшие формы социальной организации общества и, естественно, в первую очередь авторитарное правление и популизм. В этом смысле важнейшей для Украины является задача децентрализации власти, становления и развития демократического местного самоуправления. В современном дискурсе украинской политической науки проблема децентрализации власти и управления почти полностью отсутствует. Следовательно, нет конкуренции концепций, в которых должны быть заложены смысл, цели, стратегии, технологии и принципы общенационального, регионального и местного уровней развития[8][9].

Мировая практика показала, что реформы, связанные с оптимальной децентрализацией публичной власти и демократизацией общества, требуют строгого и всестороннего учёта таких факторов, как особенности социально-классовой структуры, состояние гражданского общества, уровень экономического развития страны, политической культуры и легитимность власти. Учёт этих факторов позволяет избежать в процессе демократизации общества и децентрализации власти появления, так называемых формальных демократий, повысить уровень политической безопасности страны, социума и человека.

В настоящее время политическая безопасность украинского социума и государства стала полностью зависеть от качества власти (управления), её эффективности и уровня доверия в обществе. В этой связи современная философия украинской власти и управления состоит в создании анатомии государства дееспособного, социально ответственного, в создании факторов, обеспечивающих саморазвитие общества. Именно в таком контексте необходимо чётко прописать справедливое распределение полномочий между центральной и местной властью, создание условий для жизнеспособной системы демократического местного самоуправления. В центр реформы местного самоуправления необходимо поставить свободно развивающегося человека, активность и инициативу людей, объединённых в автономные социальные организации. «Народ является источником власти в обществе, — писал А. де Токвиль, — однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»[10].

Ключевая проблема отношений центральной власти и автономного местного самоуправления сегодня состоит в том, чтобы понять причины и по возможности найти пути преодоления традиционной модели безответственности власти всех уровней за принимаемые решения. Проблема нынешней украинской политики в том, что современный политический класс не упускает традиционной возможности упрочить своё право на безответственность. Безответственность присуща нынче всем ветвям власти, её «вертикали» и «горизонтали», властным институтам, включая, разумеется, и местные органы самоуправления. Жить по закону — основная задача системного реформирования Украины. Однако нашему национальному политику даже в голову не приходит, что властью надо делиться, и не только по горизонтали (в треугольнике президент — парламент — правительство), но и по вертикали (государство — область — район — община).

Витиеватая практика конституционного развития независимой Украины демонстрирует весьма легкомысленное отношение центральной власти к публичной власти, к местному самоуправлению. Конституционализм в теории и на практике есть там, где есть глубокое уважение связи государства и общества с правом, законом; где поддерживается высокий авторитет личности, уважение её достоинства; где осуществляется реальное участие народа в осуществлении функций власти, обеспечивается демократический порядок их формирования и подчинённость их деятельности интересам народа; где выработаны механизмы защиты прав и свобод граждан, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционализм — это общественное сознание, построенное на убеждении о пользе и необходимости институтов центральной власти и власти организаций локальных сообществ, местного самоуправления, обеспечивающих развитие социума и локального сообщества, удовлетворение их интересов и потребностей, уровня и качества жизнедеятельности

Таким образом, демократическое местное самоуправление — существенный структурный элемент гражданского общества, главной задачей которого является производство и воспроизводство материальной жизни, поддержание жизнедеятельности локального сообщества и общества в целом. Оно — базовая демократическая ценность, без формирования которой в стратегической перспективе невозможно цивилизованное развитие страны и украинского общества.

[1] Термин «Вашингтонский консенсус» был введен в оборот американским экономистом Джоном Уильямсоном в 1989 году. Это было время победы принципов либеральной демократии и рыночной экономики. Последующий опыт показал, что «либеральная демократия» — это не более чем способ обретения США политического контроля над ресурсами и территориями планеты, а «рыночная экономика» — способ удержания этого контроля. Меры по реформированию экономики, разработанные «Вашингтонским консенсусом», изначально были применены в латиноамериканских странах, а затем и других государствах в период их перехода к рыночной экономике. Исходные 10 политических предписаний «Вашингтонского консенсуса» стали отличным средством достижения собственных целей США, транснациональных корпораций (ТНК) и международных финансовых организаций, контролируемых США.

[2] Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ. ; под. ред. В. Л. Иноземцева. М. : Логос, 2001. С. 73.

[3] Кумар К. Гражданское общество // Гражданское общество. М., 1994. С. 21.

[4] Коэн Д. Л., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. Пер. с англ. М. : «Весь Мир», 2003. С. 23.

[5] По подсчётам Главы Украинского парламента В. Литвина, сейчас в Украине действует 700 законов, непосредственно касающихся местного самоуправления. Беда в том, что они не выполняются. Для сравнения: Библия содержит 613 законов.

[6] Европейская Хартия местного самоуправления и её значение // Полис. 1998. № 4. С. 170–171.

[7] Усович Д. В. Человеческое измерение политического управления: к истории постановки проблемы// Вестник Московского ун-та. Серия 12. Политические науки. 2000. № 2. С. 17.

[8] Отстаивая либеральное направление в украинской общественной мысли, Михаил Драгоманов обрисовал концепцию общества, в основе которого лежит идея создания гармонично развитых личностей. Путь к этому идеалу лежит через федерализм с максимальной децентрализацией и самоуправлением громад и областей. Для учёного самоуправление является основой демократического общества, формой децентрализации государства и механизмом общественно-политического строя. 9

[9] Українська державність у ХХ столітті: історико-політологічний аналіз / О. Дергачов (керівник авт. кол.). К. : Політична думка, 1996. С. 7, 75, 79.

[10] Де Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 66.