Жукова Л. А. Влияние института земского самоуправления на процесс формирования гражданского общества в Российской империи на рубеже XIX–XX вв.

Л. А. Жукова

доктор исторических наук, профессор
кафедры истории и политологии
 Государственного университета управления

Влияние института земского самоуправления на процесс
формирования гражданского общества в Российской империи
на рубеже XIX–XX вв.

В последние два десятилетия у ученых-обществоведов (философов, историков, политологов, юристов и социологов) наблюдается появление стойкого интереса к проблемам теории и практики гражданского общества в России и на Западе[1].

Жарко дискутируя в отношении понятия «гражданское общество» и времени его возникновения в различных странах, большинство исследователей приходит к выводу, что устойчивость демократического правового порядка в определяющей степени зависит от зрелости гражданского общества. Успех демократических преобразований в любой стране не может считаться достаточно серьезным и необратимым до тех пор, пока в недрах самого общества не сформируются определенные предпосылки, делающие его эффективным противовесом государству и гарантом прав граждан.

В ряде научных публикаций последних лет встречается условное деление человеческого общества на три сферы: экономическую (коммерческую деятельность), функционирование государства, понимаемого, прежде всего, как госаппарат, и сферу гражданской самодеятельности в различных (преимущественно некоммерческих) ее проявлениях. Последняя в ряде исследований получила название «третий сектор» и их авторы полагают, что «это понятие тесно связано с характерными доминантами развития гражданского общества»[2].

Исследование деятельности негосударственных (общественных) организаций и их взаимодействия с двумя другими секторами, как в современном российском обществе, так и в исторической ретроспективе является актуальным направлением, поскольку эта проблематика тесно связана с ростом активности рядовых граждан и созданием правовых гарантий реализации их гражданских прав. В этой связи все больший научный интерес вызывает изучение российского опыта функционирования институтов местного самоуправления, и, прежде всего, земств и их взаимодействия с другими звеньями политической системы дореволюционной России, в силу того, что появление этого общественного института стало знаком глубоких социальных трансформаций в стране, обозначаемых современными отечественными и зарубежными исследователями как «формирование гражданского общества».

Появление земств в Российской империи было вызвано социально-экономическими и политическими изменениями, происходившими в России в эпоху Великих реформ. По мере того, как разрушался сословно-крепостнический строй, все очевиднее становилась неэффективность старого административно-хозяйственного механизма управления. К середине XIX в. дореформенная система местного управления изжила себя, а бюрократические методы управления, при почти полной апатии населения привели хозяйственную жизнь губерний и уездов к состоянию расстройства и упадка.

Введенные по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. земства стали первым российским опытом организации местного самоуправления на принципах всесословности и самофинансирования. Этот опыт оказался вполне успешным даже в условиях самодержавно-бюрократического строя. Земства проявили себя жизнеспособными учреждениями, выдержав испытание временем и на деле доказав устойчивость своих организационных структур и эффективность работы. В ведении земств находились народное образование, здравоохранение, ветеринария, сельское хозяйство, продовольственное дело, пути сообщения, местная статистика, благотворительные учреждения и др. Постепенно земская деятельность охватила все стороны местной жизни и преобразила провинцию. К решению губернских и уездных вопросов привлекались гласные — выборные лица от разных слоев населения: дворян, крестьян, торгово-промышленной буржуазии, городских жителей. Гласные земств не принадлежали к профессиональному чиновничеству, поскольку были выбраны от населения, а не назначены правительством.

Кроме того в земствах трудилась целая армия (150 тыс. человек) наемных служащих (врачей, фельдшеров, учителей, статистиков, агрономов, ветеринаров и др.), т. н. «третьего элемента» (они не были ни земскими гласными, ни представителями администрации). Деятельность земств способствовала появлению значительного социального слоя «образованных людей», названных писателем П. Д. Боборыкиным интеллигенцией.

На службу в земства, в основном, устремлялась молодежь из разночинной среды, сумевшая получить образование благодаря отмене крепостного права и тесно связанными с этим событием другими реформами Александра II. «Третий» элемент, в противовес разрушительной тактике народников, увидел в земстве возможность своим каждодневным трудом «окультурить» провинцию. Их деятельность постепенно преобразовала российскую глубинку: у населения появилась потребность в акушерке или враче при родах, дети крестьян хотя бы год-два посещали земские школы, в городах и деревнях появились новшества в санитарно-гигиенической и культурной сферах жизни — благоустроенные общественные колодцы и водопроводы, народные дома и библиотеки, музеи и периодические земские выставки.

Оценивая результаты земской реформы 1864 г. известный общественный деятель той эпохи князь Д. И. Шаховской писал: «Среди реформ 60-х годов издание земского Положения занимает особое место. Ни в одной другой реформе не заложено столько возможностей положительного творчества. Введение земства создало возможность живого общения различных элементов русской провинции на положительной работе, и этим внесено было в русскую жизнь совершенно новое начало»[3].

Необходимо отметить, что земское самоуправление, функционируя в условиях монархической формы правления, обладало самостоятельностью в вопросах избрания гласных и мировых судей, финансирования собственных программ и выбора форм организации местного хозяйства и социальных программ. Оно вовлекало активную часть местного населения в общественную жизнь и находилось в центре сложного переплетения многообразных социальных и хозяйственных интересов на местах. Для развития гражданского общества в стране большую роль играла публичная функция земства по формированию мировой юстиции и материальному обеспечению ее деятельности, которая не только создавала возможности для повышения эффективности земской деятельности, но и усиливала значение земства как института самоуправления на государственном уровне. Земство отстаивало необходимость защиты личных и имущественных интересов индивида в судебном порядке и необходимость правового воспитания населения, полагая, что таким путем можно обеспечить стабильный правопорядок и более совершенное устройство общественной жизни. Мировые судьи, а это были, как правило, земцы, действовали на основе закона и вносили в повседневную жизнь идею права. Деятельность земского самоуправления и мирового суда приобретала политический смысл. Изучение публичной функции земства не только расширяет наше представление об объеме земской компетенции, но и свидетельствует об участии земства в политической жизни Российской империи.

Ярким примером движения страны по пути к гражданскому обществу являлась деятельность многих гласных, которые благодаря работе в земстве, приобщались к местному управлению и составляли альтернативные проекты его переустройства (А. И. Кошелев, П. М. Голенищев-Кутузов, С. Я. Дерунов, Н. М. Смирнов, В. А. Шубин и др.). Так, в частности, гласный от крестьян живописец С. Я. Дерунов подал в Пошехонское земство (Ярославская губерния) свой проект, в котором он подверг резкой критике крестьянские по земским делам присутствия и поставил вопрос об изменении принципа выборов гласных, который, по мнению земца, должен быть основан не на сословном, а на образовательном цензе[4].

Другим наглядным подтверждением влияния земств на формирование гражданского общества в стране стал земский либерализм. Несмотря на то, что земские учреждения создавались правительством как сугубо хозяйственные органы, часть земской интеллигенции стала рассматривать их как основу для будущего политического устройства страны.

Дальнейшие шаги по расширению полномочий земства, созданию многоступенчатой пирамидальной системы выборных органов с вариантом российского парламента в виде Земского Собора получили значительное распространение в кругах земской либеральной интеллигенции. Они нашли отражение в конце ХХ в. в конституционных идеях российского либерализма — Б. Н. Чичерина, Д. И. Шаховского. Ф. И. Родичева, П. Б. Струве и др. В начале ХХ в. накануне первой революции в русском либерализма ярко обозначились два направления: традиционный земский либерализм и так называемый «освобожденческий», сложившийся вокруг журнала «Освобождение», издававшегося в Париже П. Б. Струве.

Вопреки ожиданиям правительства, земства стали основой либерального движения и способствовали формированию конституционных идей и многопартийной системы в России. Именно из земской среды к началу ХХ в. выросли многие общественные и политические лидеры (Ф. И. Родичев, А. Д. Голицын, Ф. Ф. Кокошкин, Д. Н. Шипов, А. И. Шингарев, И. И. Петрункевич, Д. М. Шаховской и др.).

Однако, несмотря на мощный социальный потенциал земства, принципы самоуправления не получили должного развития в России. Внутренняя политика правительства, направленная на защиту сословных привилегий дворянства, не позволила полностью раскрыть созидательный потенциал земских учреждений. Доведенная до гигантских масштабов административно-иерархическая вертикаль власти плохо сочеталась с выборными земскими учреждениями. Уже вскоре после введения земств в России, самодержавие и бюрократия целенаправленно стремились ограничить их деятельность тесными законодательными рамками и взять под административный контроль. В этом убеждает даже краткий перечень законов и указов, принятых правительством. Законом от 21 ноября 1866 г. из компетенции земств были изъяты обороты торговых и фабричных заведений; законом от 13 июня 1867 г. на выступления гласных в земских собраниях требовалась цензура председателя собрания, а на протоколы собраний — цензура губернатора. В 1866 г. вышла целая серия циркуляров Министерства внутренних дел и разъяснений Сената, ограничивающих сферу деятельности земств; в 1867 г. были запрещены контакты между земствами и публикация отчетов земских собраний без разрешения губернатора.

Убийство Александра II побудило его сына усилить вертикаль власти. Стало очевидным, что хрупкий союз верховной власти с реформаторами мог существовать лишь до тех пор, пока курс, характер и темпы реформ соответствовали завышенным ожиданиям либеральной части общества. «Такая ситуация была, по мнению историка С. И. Каспэ, — специализирующегося на вопросах имперской модернизации, — чревата углублением разрыва между государством и рождающимися структурами эмансипировавшегося от него гражданского общества — и в конечном счете переходом их отношений в фазу открытого противостояния»[5].

Задачу «скрепить» или, по выражению К. П. Леонтьева «подморозить»[6] русское общество, заболевшее эгалитарным либерализмом, которому угрожал социальный хаос, попытались решить консервативно-охранительные силы, утвердившиеся у руля государственного управления (К. П. Победоносцев, М. Н. Катков, В. П. Мещерский и Д. А. Толстой).

Новое земское законодательство (1820 г.) сократило число гласных и придало избирательным собраниям сословный характер.

Пределы вмешательства администрации в деятельность земств были существенно раздвинуты. Земские управы, подчиненные до 1890 г. только земским собраниям, подчинялись теперь и непосредственно губернатору. Главе губернии было предоставлено право надзора не только за законностью, но и «за правильностью действий» земских учреждений; он мог проводить ревизии земских управ и всех земских учреждений. По закону 1890 г. была установлена служебная ответственность председателей и членов земских управ перед администрацией. Указом от 12 июня 1900 г. земства отстранялись от заведования продовольственным делом; были установлены предельные размеры земского обложения, что привело к заметному сокращению их бюджета.

Анализ основных законодательных и нормативных актов, принятых с 1865 г. по начало XX в., направленных против земств, показывает, что основной акцент в них делался на сдерживание деятельности земств и усиление контроля над земской интеллигенцией, частично стоявшей в оппозиции к правительству, пресечении попыток создания общеземских органов и выхода деятельности земств за рамки одной губернии, а также сдерживании темпов роста земельного налога.

Несмотря на многочисленные примеры и формы сотрудничества с правительством и бюрократией, конфликтный узел противоречий затягивался все туже. Земская реформа 1864 г. вместе с другими реформами 60–70-х годов в России повлияла на изменение властных структур государства и вызвала новые социальные конфликты в сфере управления. К февралю 1917 г. они имели отчетливую типологию и постепенно расшатывали социальную базу земских учреждений и ее консенсус с верховной властью. Автор тезисов выделяет три основных типа конфликтов в сфере земского самоуправления: между самодержавным государством и формирующимся в стране гражданским обществом; в сфере управления, между бюрократией и земскими учреждениями; между бюрократией и земской интеллигенцией.

Следует отметить, что политика властей, направленная на ограничение прав земства, была не единственной проблемой, с которой сталкивались органы местного самоуправления. Вопрос отношения к земствам крестьян также был непростым.

В первый период существования земских органов (1865–1890 гг.) у крестьян практически отсутствовали сведения об их деятельности. После земской реформы 1890 г. крестьяне, не слишком сведущие в системе управления, часто путали деятельность земств и земских начальников; отношение к последним обычно строилось на страхе. С. Лурье, автор книги «Метаморфозы традиционного сознания», говоря о менталитете русского крестьянства, отмечает, что община игнорировала реальное государство и «жила в том, которое представляла себе сама, и вела себя в соответствии с его законами, вступая в конфликт с представителями власти»[7]. Крестьяне в пореформенной России «старались избегать встреч с представителями государственной власти, как огня боялись попасть в суд хотя бы в качестве свидетелей, государственным учреждениям не доверяли, в их легитимности сомневались, а при появлении представителя власти в деревне прятались по избам»[8].

Подозрительность, с которой крестьяне относились к любому чиновнику, распространялась не только на земских гласных и членов земских управ, непосредственно с которыми крестьяне редко сталкивались, но и на земских служащих. Нередки были случаи неприязненного отношения крестьян не только к агрономам, статистикам, землемерам, но и к учителям и врачам. Эту особенность крестьянского быта, основанную на недоверии к «господским земствам», отметил врач и общественный деятель С. И. Игумнов. Он писал, что «врач, несмотря даже на его личные прекрасные качества и полное доброжелательство к крестьянам, все же для них чужой человек, и не может не быть чужим, пока он и крестьянин живут по разным законам, имеют разное начальство, управляются разными правилами»[9].

Питаясь многовековой традицией отчуждения власти от народа, крестьянское массовое сознание не приняло земскую реформу Временного правительства. Лидеры Временного правительства пытались обратиться к народу на языке права, законности, либеральных ценностей, развить частную инициативу. Народ же (85 % которого составляли крестьяне) верил в соборно-общинные идеалы. Узость социальной базы либерально-демократических преобразований, их поспешность, отсутствие эффективных механизмов и институтов для реализации земской реформы в 1917 г. сделали ее малоуспешной. Опираясь на общинные ценности, крестьяне возрождали органы крестьянского самоуправления, обюрокраченные чиновниками: волостные сельские сходы, исполнительные комитеты. Судьба земского самоуправления в России во многом зависела от отсутствия в стране сформированного гражданского общества, оказывающего постоянное и существенное влияние на государственную власть. Новая советская система местного управления была жестко централизованной, склонной к применению чрезвычайных мер и антидемократического законодательства. Важно отметить, что советы не были системой местного самоуправления, а являлись местными органами государственной власти.

Отрадно видеть, что постепенно в общественном сознании укореняется представление о необходимости самоорганизации, самоуправления для более эффективного и рационального удовлетворения экономических, социальных и культурных потребностей населения в рамках местных сообществ. Самоуправление является важнейшим компонентом формирования гражданского общества в России. Более 150 лет назад А. Токвиль, исследовавший слагаемые демократии в США, писал, что больше чем законы, значат для людей «привычки ума и сердца». Местное самоуправление развивает в населении одну из таких привычек — привычку к гражданскому обществу, к активному участию в управлении, в делах государства.

Однако не надо забывать, что западные либеральные демократии развивались, опираясь на индивидуализм, при котором граждане, как правило, рассчитывали на собственные силы, на взаимопомощь в рамках местных административно-территориальных структур. В России же исторически, в гораздо большей степени, населению свойствен высокий уровень ожиданий от государства. Россияне очень часто ждут от правительства не столько продуманных законов, создающих реальную возможность для эффективного функционирования самостоятельных, независимых субъектов местного управления, сколько вполне конкретных, зримых действий, непосредственно затрагивающих их жизнь.

Этатизм, гипертрофия государства и атрофия гражданского общества в стране, дали основание политологам говорить о такой отличительной черте политической культуры России, как «нехватка собственно общественных интегрирующих основ, очень слабая способность русских (как народа, на протяжении веков несшего на себе основную тяжесть государственного строительства) к самоорганизации, что особенно заметно проявляется во время кризисов»[10].

Сегодня Россия находится в очередном кризисе. И на процесс его преодоления, наряду с другими факторами (экономическим, политическим, социальным) существенно влияет активная гражданская позиция большей части населения, поскольку без гражданского общества невозможна эффективная деятельность государства.



[1] Гражданское общество: Мировой опыт и проблемы России. М., 1998; Резник Ю. М. Гражданское общество как феномен цивилизации. М., 1993; Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки) М., 2002; Основные этапы формирования гражданского общества в странах Западной Европы и России в XIX–XX вв. М., 2007.

[2] Суворова М. В. Благотворительная деятельность в гражданском обществе // Благотворительность в России: Социальные и исторические исследования. СПб., 2001. С. 715.

[3] Шаховской Д. И. Избранные статьи и письма. 1881–1895. М., 2002.

[4] Дерунов С. Я. Мнения земца о крестьянском самоуправлении (По поводу реформы уездных по крестьянским делам присутствий). Ярославль, 1881. С. 5–31.

[5] Каспэ С. И. Империя и модернизация: общая модель и российская специфика. М., 2001. С. 139.

[6] Леонтьев К.. Восток, Россия и Славянство. Философия и политическая публицистика. Духовная проза (1872–1891 гг.). М., 1996. С. 511.

[7] Лурье С. Метаморфозы традиционного сознания. М., 1994. С. 141.

[8] Там же. С. 124.

[9] Журнал Общества русских врачей в память Н. И. Пирогова. М., 1904. № 4. С. 326.

[10] Гудименко Д. В. Политическая культура России // Политическая культура: теория и национальные модели. М., 1994. С. 322.

 
Новости
13.08.2016

ХI конкурс на соискание Бунинской премии, который в 2016 году проводится по номинации «художественная публицистика», как и в прошлые годы, привлек большой интерес писателей, литературных журналов («День и ночь», «Дружба народов», «Литературная Вологда», «Наш современник», «Российский писатель», «Русскiй Миръ», «Сибирские огни», «Сибирь», «Урал»), ведущих издательств («Академика», «АСТ», «Интеллектуальная литература», «Книжный мир», «Молодая гвардия», «Университетская книга», «Художественная литература» и др.). Публикуем «Длинный список», сформированный с учетом требований Положения о конкурсе. В него вошли 94 произведения 56 авторов.

31.05.2016
25 мая 2016 г. в Зале заседаний Ученого совета Московского гуманитарного университета состоялось 31-е заседание Русского интеллектуального клуба на тему «Воспитание новых поколений: от стратегии к действию».
06.04.2016
Попечительский совет Бунинской премии объявляет конкурс на соискание Бунинской премии 2016 года за лучшие произведения в жанрах художественной публицистики.
10.03.2016
Ректор Московского гуманитарного университета Игорь Михайлович Ильинский стал лауреатом Национальной премии «Лучшие книги и издательства года — 2015» в номинации «Художественная литература, публицистика» за документальную повесть «Живу и помню».